Wydatki na obsługę zadłużenia stanowią dziś najpoważniejszą część wydatków ukraińskiego budżetu. Zaciągane kredyty już dawno przestały napędzać gospodarkę, a służą jedynie refinansowaniu istniejących zobowiązań. Ukraiński rząd przyjął ostatnio strategię zarządzania długiem publicznym, która w założeniu ma przerwać ten zaklęty krąg.

„Łączny poziom zadłużenia państwa i długu gwarantowanego przez państwo zmniejszył się o 38 mld hrywien, czyli 1,5 proc. wskutek rewaluacji hrywny w stosunku do walut obcych, w których denominowany jest dług” – podsumowywał kilka miesięcy temu wyniki pierwszego półrocza 2021 r. szef Izby Rachunkowej, odpowiednika polskiej NIK, Walerij Packan. I choć prawie półtora miliarda dolarów to w sytuacji, w jakiej znajduje się Ukraina, kwota nie do pogardzenia, cieszyć się jednak za bardzo nie ma z czego, bo zadłużenie naszego sąsiada wciąż jest potężnym finansowym obciążeniem, a znaczna część budżetu państwa przeznaczana jest na obsługę długu zamiast na cele społecznie ważne czy na rozwój gospodarki.

Gigantyczne obciążenia

W dodatku wyniki budżetu za cały ubiegły rok prawdopodobnie nie będą już tak dobre. Według stanu na 30 listopada 2021 r. bezpośredni i gwarantowany przez państwo dług Ukrainy sięgał 2,558 bln hrywien, czyli 94,1 mld dolarów, z czego 1,496 bln hrywien (równowartość 55 mld dolarów), przypadało na zadłużenie zagraniczne, a 1,062 bln hrywien, czyli 39,1 mld dolarów, to zadłużenie wewnętrzne.

Przeszło 88 proc. tej kwoty – 2,255 bln hrywien, czyli 83 mld dolarów stanowił bezpośredni dług ukraińskiego państwa. 1,241 bln hrywien z tej sumy (45,7 mld dolarów) to zadłużenie zagraniczne, a zadłużenie wewnętrzne sięgało 1,014 mld hrywien (37,3 mld dolarów). Gwarantowany przez państwo dług wynosił 303 mld hrywien, co daje ok. 11,2 mld dolarów, z tego zadłużenie zagraniczne sięga 255 mld hrywien (9,4 mld dolarów), a wewnętrzne 48,1 mld hrywien (1,8 mld dolarów). Jak informował ukraiński resort finansów w listopadzie 2021 r. suma państwowego i gwarantowanego przez państwo zadłużenia Ukrainy wzrosła w ekwiwalencie obliczanym w hrywnie o 119,9 mld hrywien, a w ekwiwalencie dolarowym o 1,52 mld dolarów.

Połowę zadłużenia Ukrainy stanowią wyemitowane przez rząd papiery wartościowe – 29 proc. to obligacje walutowe, 21 proc. denominowane w hrywnie. Mimo, że udział tych ostatnich wzrósł z 12 proc. w 2018 r., to jednak nad Dnieprem uważa się, że to wciąż za mało. 24 proc. długu to obligacje wypuszczone w celu dokapitalizowania banków i przedsiębiorstw państwowych. Kolejne 24 proc. przypada na zadłużenie wobec międzynarodowych organizacji finansowych i obcych państw.

W ubiegłym roku na obsługę zadłużenia Ukraina musiała wydać 585 mld hrywien, czyli ponad 21 mld dolarów. 166 mld hrywien przypadło na zadłużenie zagraniczne, 419 mld hrywien na dług wewnętrzny. Wydatki na obsługę tego długu w pierwszym półroczu 2021 r. wzrosły w porównaniu z analogicznym okresem 2020 r. o 44 proc. i stanowiły już ponad 36 proc. wydatków budżetu. W tym roku nasz sąsiad będzie musiał wysupłać 551 mld hrywien – 424 mld hrywien na spłatę zadłużenia wewnętrznego i 127 mld hrywien na spłatę długów wobec wierzycieli zagranicznych. Z tytułu samej tylko pożyczki udzielonej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy Ukraina ma w tym roku spłacić 2,7 mld dolarów. Jak policzono nad Dnieprem – to równowartość przeszło 16 mln średnich emerytur. Zgodnie z prognozami ministerstwa finansów, w 2023 r. Ukraina będzie miała do spłaty 345 mld hrywien, a w 2024 r. 326 mld hrywien.

Kijów ma jednak nadzieję na poprawę sytuacji. „Według ostatnich ocen poziom długu państwowego do PKB zmniejszy się z 60,8 proc. w 2020 r. do 51,7 proc. w 2021 r., wracając w granice bezpieczeństwa zadłużeniowego (nie więcej niż 60 proc. PKB) i zbliżając się do bezpiecznego poziomu rekomendowanego przez MFW i Bank Światowy dla krajów rozwijających się z rynkowym dostępem do finansowana kredytowego (nie więcej niż 50 proc.)” – informował na początku stycznia szef parlamentarnego komitetu do spraw finansów, polityki podatkowej i celnej Danyło Hetmancew.

Jednak, jak zauważył, drugą stroną medalu jest ponadplanowe zmniejszenie deficytu budżetu, które zahamowało odbudowę gospodarki, mocno nadwątlonej trwającą już osiem lat rosyjską agresją i dwoma latami ciągłych, mniej lub bardziej głębokich lockdownów spowodowanych pandemią COVID-19. Ukraiński bank centralny zauważa, że chociaż grafik wypłat z tytułu zadłużenia będzie w ciągu najbliższych trzech lat napięty, to jednak obciążenia są rozłożone w miarę równomiernie i ministerstwo finansów nie powinno mieć problemów ze spłatą.

Strategiczna walka z długiem

W dalszym zmniejszaniu obciążeń związanych z zadłużeniem pomóc ma ogłoszona przez ukraiński rząd w grudniu 2021 r. średnioterminowa strategia zarządzania długiem publicznym. Jej realizacja ma doprowadzić do tego, że zadłużenie naszego sąsiada zmniejszy się do 50,8 proc. PKB na koniec 2022 r., 48,5 proc. PKB w 2023 r., by w 2024 r. osiągnąć poziom 47 proc. PKB, czyli niemal o jedną czwartą niższy niż na koniec 2020 r. „Niezależnie od kryzysu gospodarczego spowodowanego pandemią głównym celem zarządzania długiem państwowym pozostaje pozyskanie niezbędnego finansowania o najmniejszym możliwym koszcie z uwzględnieniem ryzyk. W związku z tym wyznaczono cztery główne cele zarządzania długiem państwowym” – stwierdzają autorzy dokumentu.

Priorytetem jest zwiększenie udziału długu w narodowej walucie w ogólnej kwocie zadłużenia. Rząd chciałby wydłużyć średni czas spłaty kredytu, co oznacza rezygnację z często zaciąganych w ostatnich latach znacznie wyżej oprocentowanych kredytów krótkoterminowych, a także wypracowanie równomiernego grafiku spłat zadłużenia zamiast, jak często ma to miejsce obecnie, okresów z niewielkimi kwotami spłat, przerywanymi kumulacjami wymagającymi jednorazowych wypłat kwot idących w miliardy dolarów. Koreluje z tym postulat przechodzenia na kredyty długoterminowe z ulgową stawką oprocentowania. Kolejny priorytet to „kontynuacja mocnych relacji” z kredytodawcami o „dalsze udoskonalanie polityki zarządzania długiem państwowym”.

Zwiększeniu emisji obligacji denominowanych w hrywnie ma służyć przyciąganie nowych nabywców tych papierów zza granicy. Konieczność kupna przez nich hrywny za walutę wpłynęłaby też przy okazji niewątpliwie stabilizująco na narodową walutę, która po chwilowym zeszłorocznym wzmocnieniu zaczęła ostatnio mocno i systematycznie pikować. Udział zadłużenia denominowanego w narodowej walucie jest dziś na Ukrainie znacznie niższy niż w innych państwach i wynosi jedynie 38 proc., podczas gdy u regionalnych liderów sięga on 62 proc. By poprawić tę sytuację rząd planuje nie tylko zwiększyć emisję obligacji hrywnowych na rynku wewnętrznym, ale także wyjść z takimi obligacjami na rynki zagraniczne. Planowany jest wykup już wyemitowanych papierów tak, by maksymalnie wyrównać grafik spłat i zmniejszyć punktowe obciążenia budżetu wypłatami zobowiązań. Kijów chciałby też poprawić swoją pozycję w ratingach kredytowych.

Państwowy dług Ukrainy charakteryzuje duży udział zadłużenia zagranicznego – obecne wynosi ono 55,7 proc. – to znacznie więcej niż u państw-regionalnych liderów, gdzie odsetek ten to przeciętnie 36 proc. ogólnej kwoty zadłużenia. To powoduje, że Ukraina jest stosunkowo bardziej podatna na różnego rodzaju szoki zewnętrzne – konstatują autorzy strategii. Ich zdaniem „Zwiększenie udziału zadłużenia państwa w narodowej walucie pozwoli zmniejszyć wrażliwość kraju na czynniki zewnętrzne i dlatego jest ono jednym z głównych zadań zarządzania długiem państwowym”.

Prawdziwym bólem głowy dla ukraińskiego rządu jest znalezienie pieniędzy na terminową spłatę już istniejącego zadłużenia. Dlatego też – jak zapisano w strategii: „W celu wypełnienia przez Ukrainę swoich zobowiązań kredytowych niezbędne są zabezpieczenie dostępu do rynków kapitału w następnych latach i stała kontrola ryzyka refinansowania”. To ostatnie zadanie ma zostać zrealizowane m.in. dzięki wyemitowaniu obligacji z dłuższym niż dotychczas terminem wykupu.

Michał Kozak