Rezerwa Federalna (Fed) od ponad wieku pełni kluczową rolę w kształtowaniu polityki pieniężnej USA, jednak jej struktura i niezależność często stają się przedmiotem politycznych sporów.

Donald Trump jako prezydent w latach 2017–2021, wielokrotnie krytykował decyzje Fed, zwłaszcza pod rządami Jerome’a Powella. Obecnie mógłby wykorzystać swoją pozycję oraz większość Republikanów w Kongresie do przeprowadzenia radykalnych reform Rezerwy Federalnej. Propozycje te, opracowane m.in. przez doradcę prezydenta USA Stephena Mirana w 2024 r., zakładają głębokie przekształcenia strukturalne, które – choć uzasadniane potrzebą demokratycznej legitymizacji – mogłyby prowadzić do bezprecedensowego upolitycznienia instytucji.

Fed może więc czekać zmiana o wiele większa niż tylko wynikająca z faktu, że mandat Jerome’a Powell’a skończy się w 2026 r. Wielu analityków skupia się na tym co Stephen Miran pisał o handlu, ale warto też zwrócić uwagę na to, co napisał o Fedzie.

Struktura Fed: niezależność vs. kontrola polityczna

System Rezerwy Federalnej składa się z Rady Gubernatorów, której członkowie są mianowani przez prezydenta USA i zatwierdzani przez Senat na 14-letnie kadencje. Kadencje są tak rozłożone, że co dwa lata kończy się jedna z nich, co zapewnia ciągłość i stabilność polityki pieniężnej. Obecnie przewodniczącym Rady Gubernatorów jest Jerome Powell, który objął to stanowisko w 2018 r.

12 regionalnych Banków Rezerwy Federalnej ma własne rady dyrektorów, wybierane przez banki członkowskie oraz Radę Gubernatorów, co tworzy unikalną strukturę łączącą elementy sektora publicznego i prywatnego. Warto też podkreślić, że, Fed jest prywatną korporacją, choć regulowaną ustawowo. Kluczową cechą jest jego „quasi-niezależność”: choć prezesów powołuje prezydent, długie kadencje i rozproszona struktura mają chronić przed krótkoterminową presją polityczną.

Federalny Komitet do spraw Operacji Otwartego Rynku (FOMC) jest kluczowym organem Systemu Rezerwy Federalnej (Fed), odpowiedzialnym za kształtowanie polityki pieniężnej USA (i świata). Jego głównym zadaniem jest nadzór nad operacjami otwartego rynku, co obejmuje kontrolę podaży pieniądza oraz ustalanie docelowych poziomów stóp procentowych. W skład FOMC wchodzi 12 członków, w tym 7 członków Rady Gubernatorów Fed, prezes Banku Rezerwy Federalnej w Nowym Jorku (który pełni stałą funkcję) oraz czterech prezesów spośród pozostałych 11 Banków Rezerwy Federalnej, wybieranych rotacyjnie na roczne kadencje.

Posiedzenia FOMC odbywają się co najmniej osiem razy w roku i służą analizie kluczowych wskaźników gospodarczych, takich jak inflacja, zatrudnienie czy wzrost gospodarczy. Na ich podstawie podejmowane są decyzje dotyczące skali operacji otwartego rynku oraz poziomu stóp procentowych, co bezpośrednio wpływa na ilość pieniądza w obiegu. Działania FOMC koncentrują się na realizacji trzech podstawowych celów polityki pieniężnej USA: maksymalnego zatrudnienia, stabilności cen oraz umiarkowanych długoterminowych stóp procentowych, co ma zapewnić stabilność i zrównoważony rozwój gospodarki.

Kadencje członków Rady Gubernatorów Fed są rozłożone w czasie, aby zapewnić stabilność i ciągłość polityki pieniężnej. Osobą, której kadencja wygasa najwcześniej, jest Adriana D. Kugler – jej mandat kończy się 31 stycznia 2026 r. Kolejny wakat nastąpi dopiero 31 stycznia 2028 r., gdy zakończy się kadencja Jerome’a Powella, który jednocześnie pełni funkcję Przewodniczącego Fed. Jego obecna kadencja na tym stanowisku upływa jednak wcześniej, 23 maja 2026 r., co oznacza, że prezydent USA będzie mógł powołać nowego szefa Fed na początku 2026 r.

Pozostali członkowie Rady Gubernatorów mają dłuższe kadencje – Philip N. Jefferson pozostanie na stanowisku do 2036 r., Michael S. Barr – do 2032 r., Michelle W. Bowman – do 2034 r., Christopher J. Waller – do 2030 r., a Lisa D. Cook – do 2038 r. Dodatkowo stanowisko wiceprzewodniczącego ds. Nadzoru, które obecnie zajmuje Michael S. Barr, a którego kadencja się skończyła 28 lutego 2025 r. zostanie wypełnione przez Michelle W. Bowman.

Zmiana Federal Reserve Act wymaga przejścia przez cały proces legislacyjny

Propozycja zmiany ustawy może zostać zgłoszona przez członków Kongresu, a następnie poddana przeglądowi i debacie przez odpowiednie komisje, takie jak Komisja ds. Usług Finansowych w Izbie Reprezentantów czy Komisja Skarbu w Senacie.

Po zatwierdzeniu przez obie izby Kongresu, projekt trafia do prezydenta, który może go podpisać lub zawetować. W przypadku weta Kongres może je przełamać, jeśli uzyska dwie trzecie głosów w obu izbach. Po podpisaniu przez prezydenta zmiana staje się częścią prawa federalnego, a jej wdrożenie leży w gestii odpowiednich agencji, w tym Systemu Rezerwy Federalnej. Zmiany te mogą dotyczyć różnych aspektów funkcjonowania Fed, takich jak struktura, polityka pieniężna czy nadzór nad instytucjami finansowymi. W przeszłości ustawa z 1913 r. była wielokrotnie nowelizowana, dostosowując Fed do wymogów czasów.

Dla przykładu, cel inflacyjny został dodany do polityki Systemu Rezerwy Federalnej w 1977 r., gdy kongres Stanów Zjednoczonych uchwalił Drugą Ustawę o Rezerwie Federalnej (Federal Reserve Reform Act of 1977).

Wprowadzenie celu inflacyjnego stanowiło istotną zmianę w kierunku bardziej określonego mandatu dla Fed, który wcześniej obejmował bardziej ogólne cele, takie jak „maksymalizacja zatrudnienia” oraz „stabilność cen”. Nowelizacja ustawy w 1977 r. zawierała bardziej szczegółowe wytyczne, nakładając na Fed zadanie dążenia do osiągnięcia „maksymalnego zatrudnienia” oraz „stabilności cen”, które miały być traktowane jako „wspólne cele”. Choć ustawa nie określiła konkretnego celu inflacyjnego, to w praktyce od lat 80. XX w., w odpowiedzi na wysoką inflację, Fed zaczął dążyć do utrzymywania stabilności cen, traktując ją jako cel nadrzędny.

W 2012 r., Fed formalnie przyjął cel inflacyjny na poziomie 2 proc. w skali roku, mierzony wskaźnikiem cen konsumpcyjnych (CPI). Cel ten stał się częścią oficjalnej polityki Rezerwy Federalnej, pomagając w kierowaniu oczekiwaniami rynkowymi i podtrzymaniu stabilności gospodarki. Inaczej niż w przypadku np. Polski zasady działania Fed nie są wpisane do konstytucji.

Postulaty reform obecnego doradcy Donalda Trumpa

Propozycje reform amerykańskiej Rezerwy Federalnej, przedstawione przez Stephena Mirana w 2024 r. jako analityka Manhattan Institute, a obecnie szefa doradców ekonomicznych prezydenta Donalda Trumpa, zakładają fundamentalną zmianę w sposobie funkcjonowania banku centralnego Stanów Zjednoczonych.

Kluczowym celem tych reform jest zwiększenie demokratycznej legitymacji Fed poprzez skrócenie kadencji członków Rady Gubernatorów z 14 do 8 lat oraz wprowadzenie możliwości ich odwołania przez prezydenta USA bez podania przyczyny. Zdaniem Mirana, taki mechanizm pozwoliłby na szybszą reakcję na błędy w polityce monetarnej oraz na zwiększenie odpowiedzialności Fed wobec społeczeństwa.

Krytycy tej koncepcji wskazują jednak, że poddanie składu Rady Gubernatorów wpływom politycznym może doprowadzić do niebezpiecznej erozji niezależności instytucji, której misją jest prowadzenie polityki pieniężnej opartej na długoterminowych celach gospodarczych, a nie na krótkoterminowych potrzebach politycznych. Wśród reform pojawia się również propozycja wprowadzenia zakazu tzw. „obrotowych drzwi” (revolving door), czyli ograniczenia możliwości przechodzenia członków Fed do administracji rządowej i odwrotnie.

Tego rodzaju przepisy miałyby na celu uniknięcie konfliktów interesów oraz sytuacji, w której wysocy urzędnicy banku centralnego, po zakończeniu kadencji, obejmują stanowiska w Departamencie Skarbu lub w prywatnych instytucjach finansowych. W ostatnich latach słynnym przykładem tego zjawiska była Janet Yellen, która po zakończeniu kadencji na stanowisku przewodniczącej Fed została sekretarzem skarbu w gabinecie Joego Bidena. Republikanie uznali ten ruch za symbol upolitycznienia Fed, co stało się jednym z argumentów za koniecznością reform.

Jeszcze bardziej daleko idącą propozycją jest upaństwowienie regionalnych Banków Rezerwy Federalnej, które obecnie są formalnie prywatnymi instytucjami z zarządami wybieranymi przez gubernatorów stanów w danym okręgu. Reforma ta miałaby na celu zwiększenie reprezentacji regionalnych interesów oraz ograniczenie wpływu sektora bankowego na politykę pieniężną. Obecnie tylko pięciu prezesów regionalnych banków ma prawo głosu na posiedzeniach Federalnego Komitetu ds. Operacji Otwartego Rynku (FOMC).  Zaproponowane przez Mirana zmiany zakładają rozszerzenie tego prawa na wszystkich dwunastu prezesów, co mogłoby znacząco zmienić układ sił w decyzyjnych organach Fed. Głos prezesów banków z Cleveland czy Dallas mógłby równoważyć „stolice finansowe”, takie jak Nowy Jork.

Zwolennicy reformy argumentują, że pozwoliłoby to na większą różnorodność opinii i lepsze uwzględnienie potrzeb gospodarek stanowych, jednak przeciwnicy wskazują na ryzyko rozproszenia odpowiedzialności i osłabienia skuteczności polityki monetarnej. Dodatkowo, wprowadzono by obowiązki publikacji szczegółowych raportów z posiedzeń FOMC, w tym głosów sprzeciwu. A wszystko po to, aby odejść od „myślenia stadnego” (groupthink), które widoczne jest w małej liczbie głosów sprzeciwu w głosowaniach.

Kolejną kluczową zmianą byłoby oddzielenie kompetencji Fed w zakresie regulacji bankowych i polityki kryzysowej od decyzji podejmowanych przez FOMC. Zgodnie z planem Mirana, miałby powstać nowy urząd wiceprzewodniczącego ds. nadzoru nad sektorem bankowym, podlegający bezpośrednio prezydentowi USA (obecnie ten wiceprzewodniczący po prostu wchodzi w skład Rady Gubernatorów Fed).

W teorii taki model miałby zapewnić większą skuteczność w zarządzaniu kryzysami finansowymi, lecz w praktyce mógłby prowadzić do uzależnienia nadzoru nad systemem bankowym od woli administracji rządowej. Oznaczałoby to, że polityka monetarna i nadzór finansowy stałyby się obszarami podległymi różnym ośrodkom władzy, co mogłoby doprowadzić do większej niestabilności w okresach kryzysowych.

Istotnym elementem reform miałoby być również podporządkowanie budżetu Fed kontroli przez Kongres na pięcioletnie cykle finansowania. Obecnie bank centralny samodzielnie zarządza swoimi wydatkami, co ma na celu zagwarantowanie jego niezależności od polityków.

Propozycja ta budzi kontrowersje, ponieważ uzależnienie finansowania Fed od Kongresu mogłoby prowadzić do nacisków politycznych i osłabienia zdolności instytucji do podejmowania niezależnych decyzji w zakresie polityki pieniężnej. W skrajnym przypadku Rezerwa Federalna mogłaby stać się kolejną agendą rządową, której działania byłyby determinowane przez aktualne układy polityczne, a nie analizę makroekonomiczną.

Konsekwencje takich zmian

Jeżeli Trump zdecyduje się na wdrożenie tak daleko idących reform, ich konsekwencje mogłyby wykraczać daleko poza granice USA. Upolitycznienie Fed mogłoby prowadzić do spadku wiarygodności amerykańskiego dolara jako globalnej waluty rezerwowej, a także do wzrostu rentowności obligacji skarbowych, ponieważ inwestorzy zaczęliby domagać się wyższej premii za ryzyko polityczne. Nie można również wykluczyć, że takie zmiany mogłyby prowadzić do wzrostu inflacji, gdyby administracja Białego Domu wymuszała ekspansywną politykę pieniężną w okresach wyborczych.

Historia pokazuje, że silne powiązanie banku centralnego z rządem często przynosiło katastrofalne skutki – przykładem jest polityka Arthura Burnsa w latach 70. XX w., który uległ naciskom prezydenta Richarda Nixona i prowadził luźną politykę monetarną, przyczyniając się do wybuchu inflacji i kryzysu stagflacyjnego w późniejszych latach.

Alan Greenspan, były prezes Rezerwy Federalnej, miał złożone relacje z koncepcją niezależności banku centralnego. W swojej karierze był on często krytykowany za zbyt bliskie relacje z Białym Domem, co mogło wpływać na jego decyzje jako szefa Fed. Dla przykładu, wspierał publicznie program obniżenia podatków prezydenta George’a W. Busha, co mogło być postrzegane jako naruszenie niezależności banku centralnego Stanów Zjednoczonych.

Greenspan sam przyznał, że jego przekonania co do idei wolnego rynku i minimalnej interwencji państwa w gospodarkę okazała się błędna w kontekście kryzysu finansowego z 2008 r. W swoich słynnych przeprosinach przed Kongresem stwierdził, że jego zaufanie do samoregulacji rynku było niewłaściwe, co mogło sugerować, że niezależność Fed w praktyce nie była w pełni zachowana, gdyż polityka banku centralnego była pod wpływem jego osobistych przekonań i politycznych nacisków.

Istnienie wielu podmiotów odpowiedzialnych za kształtowanie polityki makroekonomicznej wymaga jasnego określenia ich kompetencji, aby uniknąć sytuacji, którą Milton Friedman opisał jako „rozproszenie odpowiedzialności, sprzyjające uchylaniu się od niej w czasach niepewności i trudności”. Gdyby bank centralny podporządkował się kontroli politycznej, współpraca z władzami fiskalnymi prawdopodobnie nie ograniczałaby się jedynie do sytuacji skrajnych.

Propozycje Mirana stanowią zatem próbę połączenia niezależności Fed z większą odpowiedzialnością wobec demokratycznie wybieranych władz. Reforma miałaby na celu przełamanie „groupthink”, czyli zjawiska, w którym decydenci kierują się jednolitym, niepodważalnym podejściem do polityki monetarnej.

Jej skutki jednak mogłyby być dalekosiężne i potencjalnie groźne dla stabilności amerykańskiego i globalnego systemu finansowego. Jeżeli reformy te zostaną wdrożone, przyszłe administracje prezydenckie mogłyby wykorzystać Fed jako narzędzie polityczne, co mogłoby doprowadzić do utraty wiarygodności tej instytucji. Pytanie nie brzmi więc, czy reformy są potrzebne – lecz czy ich polityczne konsekwencje nie okażą się większym problemem niż te, które próbują rozwiązać?

Piotr Arak