Niezależnie od tego, kiedy i na jakich warunkach skończy się wojna w Ukrainie, odbudowa tego kraju będzie zadaniem skomplikowanym i kosztownym. Społeczność międzynarodowa wspierająca ten proces nie musi jednak działać w kompletnej próżni, ponieważ w przeszłości realizowano już przedsięwzięcia o podobnym charakterze. Warto wykorzystać wcześniejsze doświadczenia, nawet jeśli przeszłe uwarunkowania były odmienne od tych, z którymi mamy lub będziemy mieli do czynienia w Ukrainie.

Najnowsza historia świata to zarówno konflikty zbrojne, jak i mniej spektakularne i mniej medialne, ale często trwające o wiele dłużej, procesy odbudowy ze zniszczeń wojennych. Istnieje dość obszerna literatura na ten temat, zawierająca opisy doświadczeń z tak różnych krajów jak Afganistan, Bośnia i Hercegowina, Irak, Liban, Sri Lanka, Timor Wschodni czy terytorium Autonomii Palestyńskiej. Wynika z nich dość jednoznacznie, że odbudowa to złożony proces, który ma swój wymiar gospodarczy, polityczny i społeczny oraz który angażuje podmioty lokalne, krajowe, regionalne i międzynarodowe, sektor publiczny i prywatny. Oczywiście każdy przypadek był inny. Odmienne były przyczyny i charakter konfliktów, różny był też rezultat podejmowanych działań rekonstrukcyjnych.

Każdy przypadek jest inny

Zasadniczo żaden kraj wychodzący z konfliktu zbrojnego nie był pozostawiony sam z tym zadaniem. Następowała mniejsza lub większa mobilizacja społeczności międzynarodowej celem wsparcia procesu odbudowy. Za każdym razem były to jednak działania podejmowane od podstaw. W momencie, w którym trzeba było przystąpić do odbudowy, powoływano do życia nowe, osobne struktury celem wsparcia miejscowych władz. Wynikało to w dużym stopniu z odmiennych warunków lokalnych: na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy odbudowa musiała być dostosowana do ograniczeń stawianych przez Izrael i mozaikowatego charakteru terytoriów pod władzą Autonomii Palestyńskiej. W Bośni i Hercegowinie panowała duża wrogość między różnymi grupami etnicznymi. W Timorze Wschodnim brak był wystarczających zdolności administracyjnych i zasobów ludzkich. W Sierra Leone głównym problemem było rozbrojenie i reintegracja byłych żołnierzy. Przypadek Ukrainy będzie jeszcze inny i na pewno wzbogaci wspólnotę donatorów o nowe doświadczenia.

Należy zarazem przyznać, że jak dotychczas nie wypracowano uniwersalnego schematu ani ram postępowania w zakresie odbudowy pokonfliktowej. Jednocześnie w literaturze wskazuje się, że model odbudowy, który przyniósł tak pozytywne rezultaty w Europie Zachodniej po II wojnie światowej (w postaci osławionego Planu Marshalla), był raczej wyjątkiem, między innymi dlatego, że mieliśmy do czynienia z jednym kluczowym donatorem i wieloma biorcami, a nie odwrotnie. W przeciwieństwie do niego, realizowane w ostatnich dekadach, głównie w krajach rozwijających się, programy odbudowy spotykały się z wieloma krytycznymi ocenami. W literaturze pojawia się też teza, że koncentrowały się one zbytnio na zadaniach typowych dla krajów stabilnych, a nie na problemach krajów w konflikcie.

Instytucje przede wszystkim

W dostępnych opracowaniach wskazuje się, że odbudowa po konflikcie jest przede wszystkim wyzwaniem instytucjonalnym, a nie infrastrukturalnym. Sprawne instytucje krajowe mają bowiem ogromne znaczenie dla utrzymania w dłuższym okresie zdolności kraju przyjmującego wsparcie do realizacji samodzielnych działań na rzecz odbudowy i przejęcia w odpowiednim momencie pełnej odpowiedzialności za cały proces. Bardzo istotne jest zatem udzielenie mu pomocy w rozwinięciu własnych struktur zarządzania funduszami rozwojowymi, w tym pomocą międzynarodową i stworzeniu podmiotu, który zajmie się odbudową, koordynacją darczyńców i nadzorem nad przepływami finansowymi.

Eksperci dyskutujący nad wnioskami płynącymi z odbudowy krajów Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej podczas dwóch konferencji w Barcelonie i w Madrycie w 2016 r. podkreślali, że nawet w przypadku odtwarzania infrastruktury głównymi przeszkodami nie były przestarzała technologia czy brak zasobów, ale brak spójności społecznej, dysfunkcyjne struktury gospodarcze, słabe instytucje publiczne, brak przejrzystości w przetargach i procedurach, ograniczone zachęty dla inwestorów zagranicznych i brak bezpieczeństwa, a w niektórych przypadkach powszechna korupcja. Sprostanie tym wyzwaniom i stworzenie skutecznych ram, które ułatwiłyby stabilizację gospodarki i społeczeństwa, a także odbudowę instytucji, przy jednoczesnym wdrożeniu dobrych struktur zarządzania, ma kluczowe znaczenie dla procesu odbudowy.

Planowanie: im wcześniej tym lepiej

Doświadczenia wcześniejsze wyraźnie pokazują, że nigdy nie jest za wcześnie, aby rozpocząć planowanie procesu odbudowy. Zwłaszcza nie powinno się z tym czekać aż do zakończenia konfliktu. Wczesna ocena szkód i potrzeb, określenie priorytetów oraz zaplanowanie całej sekwencji działań mają kluczowe znaczenie dla skutecznej realizacji programu i w dużym stopniu determinują koszty odbudowy. Wskazują na to przykłady odbudowy np. Bośni i Hercegowiny oraz Zachodniego Brzegu i Strefy Gazy. Warto przy tym opracować nie tylko ocenę potrzeb i zniszczeń, ale też ocenę potencjału instytucjonalnego.

Każdy program odbudowy powinien jasno określać krótko- i długoterminowe cele, a także instrumenty ich osiągnięcia. W perspektywie krótkoterminowej pierwsze kwestie, którymi należy się zająć, to zapewnienie podstawowych potrzeb w zakresie bezpieczeństwa, pomocy doraźnej, bezpieczeństwa żywnościowego, podstawowej infrastruktury energetycznej, zdrowotnej i sanitarnej. Priorytety długoterminowe powinny koncentrować się natomiast na reformach strukturalnych, a także na odbudowie pozostałej infrastruktury. W planowaniu warto też brać pod uwagę specyficzne, czasami nieoczywiste aspekty, takie jak demobilizacja i reintegracja byłych żołnierzy, kombatantów i uchodźców.

Z oczywistych względów, w warunkach kraju, który jest ogarnięty konfliktem lub dopiero co z niego wyszedł, planowanie, zwłaszcza długoterminowe, jest szalenie trudne i obarczone dużym ryzykiem. Ale ryzyka dla skutecznego planowania nie wynikają jedynie z obiektywnej sytuacji na miejscu, ale też z zaangażowania partnerów międzynarodowych i ich odpowiedzialności. Pokazują to realne przykłady z niedawnej przeszłości. W Iraku odbudowę planowano przy założeniu, że Stany Zjednoczone i organizacje międzynarodowe sfinansują tylko pierwszy etap rekonstrukcji. Kolejne etapy miały być realizowane i nadzorowane przez samych Irakijczyków. Kiedy społeczność międzynarodowa wycofała się, wiele projektów odbudowy zostało porzuconych. Brak zaangażowania, w tym finansowego, ze strony rządu irackiego sprawił, że nigdy nie zostały one ukończone. Działania w warunkach konfliktu, przy zbyt optymistycznych założeniach, doprowadziły do tego, że ostatecznie nie udało się odbudować znacznej części zniszczonej infrastruktury Iraku.

Gospodarka ma znaczenie

W procesie planowania odbudowy należy uwzględnić dynamikę wzrostu gospodarczego, strukturę gospodarki, położenie geograficzne oraz kwestie społeczne. Niektóre kraje po zakończeniu konfliktu doświadczały wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, korzystając z tzw. dywidendy pokoju. Co więcej, im większe były szkody i zniszczenia, tym tempo wzrostu było wyższe. Jednak wzrost ten rzadko był inkluzywny. Lwia część materialnych efektów dywidendy pokoju była przechwytywana przez donatorów lub miejscowe elity. Dodatkowo niektóre z odbudowywanych z pomocą międzynarodową krajów w różnym stopniu cierpiały na tzw. „klątwę zasobów”, tj. dużą rolę surowców naturalnych w gospodarce, co prowadziło do ograniczenia rozwoju innych obszarów gospodarki (tzw. choroba holenderska) i korupcji. Odbudowa nie zmieniła tego stanu rzeczy. Symptomatyczny był tu przykład Iraku, gdzie nie udało się doprowadzić do dywersyfikacji gospodarki i uniezależnienia jej od dochodów z ropy naftowej. Kolejna kwestia to tworzenie miejsc pracy, nie traktowane priorytetowo przez donatorów. Wcześniejsze wysiłki na rzecz odbudowy nie uwzględniały wreszcie w wystarczającym stopniu trudności gospodarczych, z jakimi borykają się kobiety w sytuacjach pokonfliktowych, a także roli kobiet w odbudowie kapitału społecznego.

Bardzo istotną, w praktyce zaniedbaną już na etapie planowania odbudowy, okazała się kwestia przezwyciężenia nierównowagi geograficznej w dystrybucji przekazanych zasobów, zwłaszcza w relacji miasto – wieś lub metropolie – prowincja. Przykład Afganistanu pokazuje, że największe miasta były głównymi beneficjentami wsparcia z zagranicy, podczas gdy pomoc prawie nie docierała do regionów wiejskich. Także przypadek bośniacki i libański pokazał, że tradycyjnie inwestycje były ukierunkowane na odbudowę ośrodków miejskich, podczas gdy wiele obszarów wiejskich pozostało zaniedbanych.

Finansowanie: nie mnożyć bytów ponad potrzebę

Odbudowa kraju po konflikcie zbrojnym odbywa się przy zaangażowaniu zarówno funduszy krajowych, jak i – zwłaszcza na początkowym etapie – pomocy międzynarodowej. Oczywiście w dłuższym okresie mobilizacja środków własnych ma zasadnicze znaczenie. W tym kontekście za kluczowe wskazuje się jak najdalej idące wzmocnienie sektora bankowego i systemu podatkowego odbudowywanego kraju, co może korzystnie wpłynąć na przyciąganie inwestycji oraz zwiększenie oszczędności społeczeństwa i diaspory. Skuteczny system podatkowy może ułatwić władzom lokalnym generowanie dochodów na finansowanie odbudowy, jednocześnie zmniejszając zależność od donatorów. Szczególnie diaspora może być ważnym źródłem zasobów gospodarczych i finansowych i może znacząco przyczynić się swoją wiedzą i umiejętnościami do odbudowy kraju i jego instytucji. W związku z tym powinna ona zostać zaangażowana w proces odbudowy.

Jednak dla uruchomienia lub przyspieszenia samonapędzającego się cyklu mobilizacji zasobów wewnętrznych konieczne jest – zwłaszcza na początku – zaangażowanie finansowe wspólnoty międzynarodowej. W celu mobilizacji środków na rzecz odbudowy, donatorzy w większości przypadków powoływali fundusze powiernicze (trust funds). Różne były ich nazwy i w różnym stopniu były one zintegrowane ze strukturami krajowymi. W niektórych odbudowywanych krajach nie było jednego funduszu ds. odbudowy, ale wiele sektorowych funduszy powierniczych (w Bośni i Hercegowinie ponad 80, w tym wiele „flagowych” funduszy organizowanych przez indywidualnych darczyńców). Relacje pomiędzy budżetem kraju a funduszem powierniczym nie zawsze były określone. W Iraku inwestycje finansowane z Iraq Relief and Reconstruction Fund (IRRF) nie były skoordynowane z tymi finansowanymi z budżetu. Lekcja z tego płynie taka, że należy unikać rozdrobnienia instrumentów finansowania. Wskazuje się też, że, tak dalece jak to tylko możliwe, kompleksowy program odbudowy i rozwoju, uwzględniający fundusze pomocowe z zagranicy, powinien być odzwierciedlony w budżecie kraju, regionów czy miast. Wiąże się to też z kwestią odpowiedzialności i rozliczalności: w Iraku donatorzy odpowiadali za realizowane działania głównie przed własnymi władzami, a nie władzami Iraku.

Finansowanie procesu odbudowy w warunkach słabych instytucji lokalnych i licznej, często nieskoordynowanej grupy podmiotów wspierających rekonstrukcję, siłą rzeczy wiąże się ze zjawiskiem korupcji. Jak twierdzi Dylan O’Driscoll, korupcja jest zjawiskiem endemicznym w społeczeństwach po zakończeniu konfliktu. W Iraku do fiaska licznych projektów i programów rozwojowych, ale także oszustw i korupcji, doprowadziło m.in. niewystarczające monitorowanie wysiłków na rzecz odbudowy kraju. Rządy i agencje pomocowe muszą zatem wdrożyć skuteczne zabezpieczenia w zakresie rozliczalności oraz mechanizmy monitoringu dostosowane do lokalnego kontekstu. Należy być zarazem przygotowanym do wstrzymania wypłat w przypadku poważnego i nieskorygowanego odejścia od uzgodnionych zasad wykorzystywania środków lub znacznej korupcji.

Skuteczna koordynacja to podstawa

Jak wspomniano, w odbudowę krajów po konflikcie najczęściej zaangażowanych było wielu donatorów. Niemal truizmem jest więc mówienie o znaczeniu właściwej koordynacji i harmonizacji działań pomiędzy nimi. Ale modele organizacyjne i instytucjonalne bywały bardzo różne, różne zatem bywały też modele koordynacji i harmonizacji.  Odmienne były także modele przywództwa i podział zadań. Jeśli chodzi np. o ogólny program pomocy dla Bośni i Hercegowiny, to przywództwo zostało podzielone między Bank Światowy i Unię Europejską, która współpracowała z Bankiem przy organizowaniu i współprzewodniczeniu konferencjom donatorów. W Bośni ogólną koordynację miało zapewnić 11 sektorowych grup zadaniowych, przy czym każdej grupie zadaniowej przewodniczył inny główny donator. Podobnie na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy komitet koordynacyjny ds. pomocy powołał 12 sektorowych grup roboczych, wiele z nich było nieskutecznych. W niektórych krajach mnogość podmiotów prowadziła do konfliktów. W Afganistanie długo trwała rywalizacja pomiędzy Afghanistan Coordination Authority (ACA) a rządem afgańskim, która skończyła się dopiero gdy szefem ACA został Minister Finansów. W Iraku były aż cztery platformy koordynacji pomocy (stref okupacyjnych, funduszu powierniczego, ONZ i International Compact with Iraq). Jednocześnie poszczególni donatorzy wzięli na siebie nadmierną liczbę projektów przy ograniczonym poziomie wzajemnej koordynacji. Poświęcali więcej czasu na spotkania i koordynację między sobą, niż na współpracę z irackimi władzami. Ponadto stosowanie różnych przepisów dotyczących zamówień publicznych przez donatorów spowodowało znaczne zamieszanie w miejscowych instytucjach.

Tego typu skomplikowane rozwiązania instytucjonalne nie sprzyjały jasnemu podziałowi odpowiedzialności i rozliczalności oraz nie zachęcały donatorów do spójnego działania. Ponadto niektórzy z pomocodawców okazali się niechętni lub niezdolni do koordynacji. Czasami donatorzy decydowali się działać niezależnie w zakresie wyboru projektów czy lokalnego rozmówcy oraz procedur zamówień publicznych. W efekcie, w niektórych sektorach osiągnięto dobre wyniki, w innych gorsze.

Wdrażanie: wszystko w odpowiednim czasie

Sam proces wdrażania programów odbudowy przebiegał też bardzo różnie, ale ich dynamika miała pewne cechy wspólne. W przypadku takich krajów jak Afganistan, Irak czy Liban donatorzy byli najbardziej entuzjastycznie nastawieni w początkowych fazach odbudowy, bezpośrednio po konflikcie. Pomoc szybko napływała w dużych ilościach, mimo iż zdolność władz miejscowych do jej absorpcji była mocno ograniczona. W miarę upływu czasu zdolności administracyjne państwa-biorcy rosły, za to donatorzy w coraz mniejszym stopniu wywiązywali się ze swoich zobowiązań, a wielkość wsparcia ulegała zmniejszeniu. Po jakimś czasie powstawała zatem sytuacja, że kraj nadal potrzebował funduszy na odbudowę i mógł nimi już w miarę sprawnie zarządzać, ale ich nie dostawał w odpowiedniej ilości, bo sprawa dla wspólnoty donatorów przestała być priorytetowa.

Jak już wspomniano, słabe zdolności instytucjonalne okazały się istotną przeszkodą dla wdrażania procesu powojennej odbudowy. Gdy rządy państw niestabilnych zawodziły jako partnerzy w procesie odbudowy lub gdy ich działania powodowały marnotrawstwo środków, wspólnota donatorów przekierowywała swoje finansowanie z kanałów państwowych do organizacji pozarządowych lub sektora prywatnego. To jednak jeszcze bardziej osłabiało miejscowe instytucje. Dochodziło więc do swego rodzaju błędnego koła, w ramach którego darczyńcy zamiast wzmacniać pośrednio przyczyniali się do osłabiania lokalnej administracji, pomijając ją.  Tak działo się m.in. w Iraku, gdzie dochodziło do obchodzenia istniejących instytucji publicznych, w tym ministerstw i agencji. Aby wypełnić lukę w zdolnościach instytucjonalnych, donatorzy sprowadzali irackich uchodźców spoza kraju, co z kolei prowadziło do napięć między nimi a urzędnikami, którzy pozostali w Iraku od czasów Saddama Husajna.  Natomiast w Libanie – Katar i Zjednoczone Emiraty Arabskie bezpośrednio finansowały i realizowały projekty odbudowy, działając całkowicie niezależnie od instytucji rządowych. Z drugiej strony np. odbudowa Sri Lanki po konflikcie zakończyła się sukcesem dzięki udziałowi miejscowej ludności od początku do końca, różnorodnym partnerstwom na rzecz realizacji projektów, angażującym donatorów, instytucje administracji publicznej, organizacje pozarządowe, a dodatkowo przy wsparciu nowoczesnej technologii.

Sytuacji nie ułatwiał fakt, że międzynarodowe agencje pomocowe, takie jak ONZ, często stosowały własne procedury operacyjne nie dostosowane do lokalnego gospodarczego i społecznego kontekstu.  Donatorzy nalegali też nierzadko na wdrażanie nierealistycznych z punktu widzenia miejscowej rzeczywistości reform politycznych, które były bardziej odpowiednie dla rozwiniętych krajów w czasie pokoju. Dodatkowa kwestia to wywieranie presji przez donatorów na lokalne podmioty wdrażające, aby zaopatrywały się w towary pochodzące z krajów przekazujących środki, podczas gdy często w krajach sąsiadujących można było znaleźć bardziej odpowiednie i tańsze produkty.

Przykład Iraku uczy, że elastyczne stosowanie zasad i procedur udzielania zamówień ma kluczowe znaczenie dla szybkiej i skutecznej realizacji projektów odbudowy. Decydenci krajowi muszą zachować równowagę i podejmować interwencje w różnym czasie i o różnej skali w zależności od potrzeb danego kraju. Zarazem nadmierna koncentracja na krótkoterminowych zyskach może zagrozić długoterminowym planom.

Zdania dotyczące czasu, kiedy powinna rozpocząć się odbudowa są podzielone. Część ekspertów uważa, że powinna ona rozpocząć się przed końcem wojny, jak to miało miejsce np. w Libanie. Jednakże w przypadku niektórych krajów rozpoczęcie odbudowy w czasie wojny oznaczało, że partnerzy musieli negocjować swe działania ze stronami wojującymi, co zmuszało ich do opowiedzenia się po którejś ze stron konfliktu. Zdarzało się, że projekty odbudowy rozpoczęte w czasie trwania konfliktu były następnie niweczone przez logikę wojny. W niektórych przypadkach pomoc z zagranicy była też wykorzystywana przez lokalnych watażków i grupy zbrojne, służąc im jako sposób na finansowanie swoich działań i legitymizację, co przyczyniało się do przedłużania się konfliktu. Jednocześnie, jak pokazały przykłady odbudowy Afganistanu, Iraku i Libanu, bezpieczeństwo i stabilność mają kluczowe znaczenie dla odbudowy. Brak obecności donatorów na miejscu z powodu niemożności zapewnienia im bezpieczeństwa, miał często ujemny wpływ na cały proces odbudowy i jego skuteczność. Wskazuje się też, iż kruche porozumienia pokojowe i nierówny podział wpływów może utrudniać rekonstrukcję.

Co z tego może wynikać dla Ukrainy?

Zarysowane jedynie powyżej problemy i wyzwania związane z odbudową krajów po konflikcie pokazują jak trudny i skomplikowany jest to proces. Oczywiście rekonstrukcja i modernizacja Ukrainy będzie cechować się swoją własną dynamiką, odmienną od tej cechującej poprzednie, podobne przedsięwzięcia i będzie uzależniona od sytuacji militarnej, politycznej, gospodarczej i społecznej tego kraju oraz zaangażowania społeczności międzynarodowej. Jednak doświadczenia z różnych działań w zakresie odbudowy są i powinny być nadal uważnie studiowane w Kijowie i w stolicach krajów wspierających Ukrainę.

Niewątpliwie bezpieczeństwo i stabilność będą miały kluczowe znaczenie dla odbudowy naszego wschodniego sąsiada. Istotnym wyzwaniem będzie zrównoważenie pilnych priorytetów w zakresie odbudowy zniszczonej infrastruktury z długoterminowym rozwojem instytucjonalnym. Wspólnota międzynarodowa powinna być przygotowana do finansowego zaangażowania się w perspektywie długoterminowej. Ważne jest, aby istniała koordynacja między wieloma darczyńcami i agencjami zaangażowanymi w odbudowę po zakończeniu konfliktu. Należy unikać proliferacji kanałów finansowania i przekazywać jak najwięcej pomocy przez budżet i instytucje kraju, a nie struktury równoległe. W odniesieniu do samej gospodarki istotną uwagę należy poświęcić odbudowie nie tylko infrastruktury, ale też produkcyjnych sektorów gospodarki. Zwrócić należy też uwagę na walkę z korupcją, która powinna być traktowana priorytetowo podczas odbudowy, a także na kwestię powrotu możliwie dużej części migrantów do Ukrainy, bo bez nich odbudowa będzie jeszcze trudniejsza.

Paweł Bagiński  
Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP

Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.