Gromadzone od 1893 r. przez włoski bank centralny (Banca d’Italia) rezerwy złota stanowią trzeci pod względem wielkości zasób tego kruszcu spośród wszystkich posiadanych przez banki centralne na świecie. Na przestrzeni ostatnich 10 lat wartość złota Banca d’Italia wzrosła ponad dwukrotnie (o około 80 mld euro), zaś od początku XXI w. ponad sześciokrotnie (o ponad 120 mld euro).

W latach 2009 i 2019 podjęto próby przejęcia (w różnej formie i skali) kontroli nad zasobem złota zarządzanym przez Banca d’Italia w celu ratowania stanu włoskich finansów publicznych. Inicjatywy te nie doszły ostatecznie do skutku. Ich analiza pozwala jednak spojrzeć, w praktycznym kontekście, na niezmiennie aktualne zagadnienie niezależności banku centralnego oraz przybliżyć jego prawne uwarunkowania oraz ekonomiczne uzasadnienie.

Od wybuchu globalnego kryzysu finansowego lat 2007–2008 obserwowana jest tendencja do zwiększania zasobów złota przez banki centralne. Czynniki powodujące zwiększenie popytu na złoto, jak również struktura tego popytu były w ostatnim czasie analizowane w literaturze przedmiotu. Z przeprowadzonych badań wynika, iż w ostatnich latach złoto kupowane było niemal wyłącznie przez banki centralne gospodarek wschodzących, zaś rezerwy złota gospodarek wysoko rozwiniętych pozostały niezmienne. Z drugiej jednak strony, w gronie 10 państw dysponujących największymi rezerwami tego szlachetnego metalu zdecydowaną większość stanowią kraje najwyżej rozwinięte. Największe zasoby kruszcu (ponad 8 tys. ton) zgromadziła najpotężniejsza gospodarka świata – Stany Zjednoczone Ameryki. Drugie miejsce zajmuje największa europejska gospodarka – Niemcy (3355 ton). W grupie tej interesujący przypadek stanowią Włochy – kraj ten od lat plasuje się na trzecim miejscu na świecie pod względem posiadanych zasobów złota (niemal 2452 tony), mimo, iż pod względem wielkości gospodarki w skali globu zajmuje on dużo bardziej odległą pozycję.

Zasób złota Banca d’Italia – historia i struktura

Akumulacja rezerw złota przez Banca d’Italia rozpoczęła się w 1893 r. Wtedy to instytucja ta została powołana do życia w wyniku fuzji trzech banków emisyjnych (Banca Nazionale Toscana, Banca Toscana di Credito oraz Banca Nazionale del Regno d’Italia), przejmując około 78 ton złota znajdujących się w posiadaniu tych trzech instytucji (86 proc. tego zasobu należało wcześniej do Banca Nazionale del Regno d’Italia). W 1926 r. Banca d’Italia stał się jedynym bankiem emisyjnym we Włoszech, w rezultacie czego przejął około 70 ton złota należącego wcześniej w zdecydowanej większości do Banco di Napoli. W 1933 r. rezerwy złota Banca d’Italia przekraczały już 561 ton, jednak zasób ten w późniejszym okresie (obejmującym drugą połowę lat 30. XX w. oraz czas II wojny światowej) uległ znacznemu zmniejszeniu. Pierwsze dekady powojenne to okres bardzo dynamicznego rozwoju gospodarki włoskiej. Jej struktura i relatywnie wysoki udział eksportu w PKB prowadził do generowania nadwyżek na rachunku obrotów bieżących. Napływ walut obcych (przede wszystkim dolarów amerykańskich) oraz uwarunkowania prawne związane z uczestnictwem Włoch w systemie z Bretton Woods oraz przystąpieniem tego państwa do Międzynarodowego Funduszu Walutowego doprowadziły do sytuacji, w której kraj ten w latach 60. XX w. posiadał już ponad 2000 ton złota. W 1976 r. istotna jego część (543 tony) została wykorzystana jako zabezpieczenie pożyczki udzielonej przez Deutsche Bundesbank. Ostatnie zmiany ilościowe w zasobie szlachetnego metalu, które posiada Banca d’Italia, miały miejsce w 1999 r., kiedy to 141 ton zostało przekazane do Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Od tego momentu zasoby złota, znajdujące się w posiadaniu Banca d’Italia, wynoszą niezmiennie 2451,8 ton złota.

Choć zasób złota Banca d’Italia nie zmienia się w ujęciu ilościowym, to zmienia się jego wartość, stanowiąca rezultat zmian ceny uncji złota na rynkach światowych oraz zmian kursu dolara do euro. Wartość zasobu, zgodnie z regułami rachunkowości obowiązującymi banki centralne należące do Europejskiego Systemu Banków Centralnych, wykazywana jest co roku na dzień 31 grudnia w aktywnej stronie bilansu Banca d’Italia. Wartość zasobu od czasu ostatnich zmian ilościowych w jego składzie wzrosła ponad sześciokrotnie.

Niemal połowa zasobu złota Banca d’Italia przechowywana jest w siedzibie tej instytucji w Rzymie (w Palazzo Koch przy Via Nazionale 91), większość zaś w skarbcach Rezerwy Federalnej w Nowym Jorku oraz w skarbcach wybranych banków centralnych w Europie.

Próby przejęcia kontroli nad zasobem złota a zasada niezależności banku centralnego

Wartość zasobu złota posiadanego przez Banca d’Italia na przestrzeni ostatniego ćwierćwiecza wielokrotnie wzrosła. Okoliczność ta, razem z pogarszającą się sytuacją finansów publicznych Włoch, stanowiła asumpt do podejmowania prób przejęcia kontroli nad omawianą częścią oficjalnych aktywów rezerwowych włoskiego banku centralnego. Próby te przybierały różne formy (projekty zmian prawnych, inicjatywy polityczne) i były podejmowane przez przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Analizując spory o przeznaczenie zasobów złota, którymi dysponuje Banca d’Italia, można lepiej zrozumieć postać oraz istotę zasady niezależności banku centralnego. Zasada ta była intepretowana m.in. w opiniach prawnych wydanych przez EBC na kanwie sporów dotyczących przeznaczenia złota włoskiego banku centralnego. Wynika z nich przede wszystkim to, że w prawie europejskim (które nie reguluje jedynie statusu banków centralnych należących do strefy euro, lecz także państw członkowskich, które dotychczas utrzymały swe waluty narodowe) zasada niezależności banków centralnych rozumiana jest dużo szerzej niż wynikałoby to z literalnego brzmienia odnoszących się do niej przepisów. Podstawą takiego rozumienia norm regulujących funkcjonowanie banków centralnych państw należących do Unii Europejskiej jest z kolei świadomość wagi i znaczenia funkcji realizowanych przez te banki w ramach przyznanego im mandatu oraz znaczenia ich działań dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki.

W 2009 r., w związku z pogarszającą się sytuacją finansów publicznych w kontekście globalnego kryzysu finansowego, jak również katastrofalnego trzęsienia ziemi, które nawiedziło włoską prowincję L’Aquila, rząd włoski skierował do parlamentu projekt zmian podatkowych. Przewidywały one m.in. nałożenie nowego podatku (stawka miała wynosić 6 proc.) na niezrealizowane zyski wynikające ze zmiany wyceny posiadanych zasobów złota w relewantnym dniu bilansowym (wł. plusvalenze iscritte in bilancio derivanti dalla valutazione ai corsi di fine esercizio delle disponibilità in metalli preziosi). Chociaż projektowane przepisy miały charakter generalny i odnosiły się do wszystkich podmiotów posiadających w swoich aktywach złoto, wpływy budżetowe realizowane z tytułu tak skonstruowanego podatku w ogromnej większości pochodziłyby tylko od jednego podmiotu, tj. włoskiego banku centralnego. Od końca XX w. posiada on zasób złota liczący niemal 2452 tony. Jak łatwo policzyć w 2009 r. wpływy budżetowe z tytułu niezrealizowanych zysków wynikających ze zmiany wyceny złota posiadanego przez Banca d’Italia mogłyby wynosić około 250 mln euro (około 4 mld euro wynikające ze wzrostu wartości zasobu złota na przestrzeni lat 2007 i 2008 pomnożone przez 0,06). W 2024 r. wpływy te mogłyby być już ponad trzykrotnie wyższe, mając na uwadze różnice wartości zasobu złota Banca d’Italia na dzień bilansowy lat 2022 i 2023. Jeżeli założyć, że podatek ten byłby naliczany i uiszczany do dziś, do włoskiego budżetu na przestrzeni ostatnich lat mógłby trafić dodatkowy strumień dochodów o wartości kilku miliardów euro.

Wspomniany projekt zmian podatkowych nie wszedł jednak w życie, gdyż był sprzeczny z fundamentalnymi zasadami regulującymi status banku centralnego kraju należącego do Unii Europejskiej – niezależnością banku centralnego oraz zakazem finansowania monetarnego. Obie te zasady zostały poddane interpretacji w kontekście projektu zmian we włoskim prawie podatkowym przez EBC. W wydanej 14 lipca 2009 r. opinii EBC można przeczytać m.in., iż jakkolwiek w treści traktatowego przepisu (obecnie art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE) statuującego zakaz finansowania monetarnego mowa jest jedynie o zakazie udzielania przez banki centralne pożyczek kierowanych do władz publicznych lub nabywania emitowanych przez władze publiczne papierów dłużnych, zakaz ten musi być interpretowany rozszerzająco i obejmować również przesunięcia zasobów finansowych banków centralnych dokonywane tytułem uiszczenia podatku.

Jak argumentował EBC, podstawowym zadaniem banków centralnych jest utrzymanie stabilności cen. Realizacja tego zadania byłaby utrudniona, gdyby zasób pieniądza w obiegu został zwiększony poprzez zasilenie budżetu środkami pochodzącymi z zapłaty podatku. Podatek z definicji jest daniną o charakterze bezzwrotnym. W kontekście konieczności utrzymania stabilności cen stanowiłby zatem instrument jeszcze bardziej szkodliwy niż pożyczki czy instrumenty dłużne, w ramach których państwa mają co do zasady obowiązek zwrotu pozyskanych z banku centralnego środków finansowych. Co więcej, kontrowersyjne w kontekście realizacji najważniejszego celu polityki monetarnej jest również nakładanie obowiązku zapłaty podatku nałożonego nie na zyski z rzeczywiście przeprowadzonych transakcji, lecz z tytułu zmian w wycenie bilansowej posiadanego przez bank centralny zasobu złota.

Wprowadzenie do systemu prawnego podatku w kształcie proponowanym przez włoskie władze mogłoby zatem skłaniać bank centralny do modyfikacji struktury swoich oficjalnych aktywów rezerwowych nie z powodów związanych z wykonywaniem powierzonego Banca d’Italia mandatu, lecz ze względu na zamiar optymalizacji podatkowej. Taka okoliczność mogłaby z kolei negatywnie wpłynąć na zdolność banku centralnego do prawidłowego wykonywania jego zadań zwłaszcza w sytuacji kryzysowej, w której posiadanie dużych zasobów złota stanowiłoby bardzo korzystny element. Proponowane przez włoskie władze zmiany podatkowe mogłyby zatem naruszyć zasadę niezależności banku centralnego w wymiarze finansowym. Optykę taką przyjął w swojej opinii EBC, wskazując dodatkowo, iż niezależnie od zmian struktury aktywów i ewentualnych modyfikacji zasobu złota posiadanego przez Banca d’Italia sam fakt tworzenia dodatkowych kanałów transferowania (tytułem podatku od zmian wartości zasobów kruszcu) środków finansowych z banku centralnego narusza jego niezależność w wymiarze finansowym. W konsekwencji nałożenie podatku w opisanym kształcie byłoby nie do pogodzenia z zasadą niezależności wyrażoną w przepisie traktatowym (obecnie art. 130 TFUE), mimo iż w jego literalnym brzmieniu mowa jest jedynie o zakazie udzielania instrukcji bankom centralnym przez organy i instytucje władzy publicznej.

Artykuł 130 TFUE i zasada niezależności banku centralnego została również podniesiona niemal dekadę później w celu wskazania niedopuszczalności i braku podstaw prawnych dla realizacji dużo dalej idącej i bardziej radyklanej niż ta z 2009 r. ingerencji w oficjalne aktywa rezerwowe Banca d’Italia utrzymywane w złocie. W 2019 r. zgłoszono bowiem inicjatywę ich sprzedaży przez bank centralny. Środki pochodzące ze sprzedaży miałyby służyć zmniejszeniu deficytu budżetowego i długu publicznego Włoch. Jak wskazał w wydanej przy tej okazji opinii z 27 marca 2019 r. EBC, jakkolwiek przepisy prawa europejskiego nie posługują się kategorią własności (ang. concept of ownership) w odniesieniu do statusu prawnego oficjalnych aktywów rezerwowych (w tym złota), to zasada niezależności banków centralnych przewidziana w art. 130 TFUE w związku z nałożonym na nie w artykule 127 ust. 2 TFUE zadaniem utrzymywania i zarządzania tymi rezerwami sprzeciwia się dopuszczeniu do sytuacji, w której o przeznaczeniu rezerw złota decydowałyby podmioty inne niż banki centralne.

Powyższe spostrzeżenia dotyczące statusu prawnego oraz funkcji i przeznaczenia złota jako części oficjalnych aktywów rezerwowych banku centralnego, sformułowane w kontekście zyskującego obecnie na wartości zasobu złota posiadanego przez Banca d’Italia, warto mieć na względzie również w przypadku debat dotyczących niezależności Narodowego Banku Polskiego. Zagadnienie to jest bardzo aktualne, tym bardziej, iż w ostatnich latach nasz bank centralny konsekwentnie zwiększa zasoby złota.

Maciej Zaleśkiewicz

Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.